中国信通院王晶晶等：《工业和信息化行政处罚程序规定》的十大亮点
2023年5月30日，工业和信息化部公布了《工业和信息化行政处罚程序规定》（以下简称“《规定》”），自2023年9月1日起施行，2001年5月10日原信息产业部公布的《通信行政处罚程序规定》（以下简称“原《规定》”）同时废止。《规定》的实施，是全面推进依法行政的重要体现，是贯彻落实《行政处罚法》的必然要求，也是满足行政执法实践的客观需要。《规定》共5章59条，对工业和信息化领域行政处罚程序进行全面规范，对于指导工业和信息化行政执法工作，促进严格规范公正文明执法具有重大意义。本文尝试对《规定》亮点作相应解读，供执法参考与交流。
亮点一：扩大适用范围，统一工业和信息化领域行政处罚程序
除通信领域外，工业和信息化部实施的行政处罚还涉及民用爆炸物品、监控化学品、道路机动车辆、电子认证服务、无线电等方面的违法违规行为。通过部门规章为工业和信息化领域实施行政处罚确立专门的法律依据和统一的执法规范很有必要。就此，《规定》扩大了适用范围：一是将原《规定》仅适用通信领域扩展至工业和信息化领域，国防科技工业和烟草专卖具有特殊性，不适用《规定》；二是在行政处罚实施主体上，增加工业和信息化部除通信外的其他具有行政处罚权的部门、省无线电管理机构、县级以上地方人民政府工业和信息化主管部门以及法律、法规授权的具有工业和信息化行政管理职能的组织；三是依据《行政处罚法》，对部分条款作出例外规定，如第三十六条听证适用范围的罚款数额上，明确法律、法规、规章对罚款数额另有规定的从其规定，兼顾了《规定》适用的统一性和地方规定的特殊性。
亮点二：新增电信网络违法行为发生地，适应网络执法需要
《规定》结合了电信网络的特征，删除了原《规定》“主要违法行为发生地”的表述，增加了通过电信网络实施的违法行为发生地的具体范围，包括违法行为人住所地、实际经营地、网络接入地、取得电信和互联网信息服务相关许可（备案）所在地。《规定》对电信网络违法行为发生地作出明确，有利于减少管辖争议，及时查处违法行为，保护公民、组织的合法权益。需要注意的是，上述几个地点的工业和信息化管理部门对违法行为均有管辖权，无管辖先后顺序之分。
亮点三：完善管辖规则，利于管辖争议解决
《规定》还进一步完善了管辖争议处理以及移送的规则。在管辖争议处理上，一方面为了解决实践中多部门均有管辖权而最终管辖部门难以确定的问题，《规定》明确由最先立案的工业和信息化管理部门管辖。另一方面，为解决好管辖争议，《规定》新增协商解决机制，但仅限于工业和信息化管理部门之间采取，且并非强制性要求。根据《规定》第八条第二款，发生管辖争议的，也可以直接由共同的上一级工业和信息化管理部门指定管辖。在前述电信网络违法行为发生地涉及多个地点的场景中，对于可能存在住所地找不到违法行为人或者住所地工业和信息化管理部门难以管辖的情况，也同样可以通过协商或者指定管辖解决。在移送规则上，《规定》第九条规定了工业和信息化管理部门两项移送的义务，一是发现已经立案的案件应当由工业和信息化管理部门以外的其他行政机关管辖的，《规定》要求及时移送该其他行政机关；二是发现违法行为涉嫌犯罪的，要求及时移送司法机关，不得以行政处罚代替刑事处罚。除此两种情况外，《规定》未提出其他必须移送的义务。
亮点四：补强“三项制度”要求，推进严格规范公正文明执法
为落实行政执法“三项制度”改革要求，根据《行政处罚法》，《规定》新增行政处罚公示制度、全过程记录制度和重大行政处罚决定法制审核制度规定。
行政处罚公示，是具有行政处罚权的行政机关通过一定载体，在行政处罚事前、事中、事后阶段，按照“谁处罚谁公示”的原则，主动向行政相对人和社会公众公示有关行政处罚信息，保障行政相对人和社会公众的知情权、参与权、监督权。主要体现在《规定》第十一条行政处罚有关信息的事前公开，第十四条第一款、第十九条、第二十三条第一款行政处罚有关信息事中公开和第十七条行政处罚决定公开。《规定》依据《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（以下简称“《指导意见》”），明确具有一定社会影响的行政处罚决定在7个工作日内公开，对工业和信息化管理部门提出了更高要求。
行政处罚全过程记录，是行政执法全过程记录制度在《规定》中的贯彻和体现。《指导意见》提出，执法全过程记录的形式主要有文字和音像。一般情况下，通过文字能够全面、客观、准确地记录执法行为的，可以不采用音像记录形式。但是，对于涉及公民人身自由、重大财产权益的现场执法活动或者容易引发争议的其他行政处罚活动，建议采用音像记录的形式，依法维护执法人员和行政相对人的合法权益。《规定》第十六条明确工业和信息化管理部门应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚各环节进行全过程记录，并按照档案管理规定归档保存。同时对笔录、文书制作等记录方式作了细化规定。
重大行政处罚法制审核，是行政处罚的重要程序性制度，实质是行政处罚的内部监督。《规定》第四十五条和第四十六条分别规定了法制审核的具体适用情形和主要内容。对于前者，根据行政处罚涉及的利益重要程度和案情疑难复杂程度，明确四种情形，兼顾处罚程序的公正与效率。对于后者，《行政处罚法》未作规定，《规定》落实《指导意见》要求，详列了主要审核事项，包括主体、程序、事实、依据、权限、文书、涉嫌犯罪的移送等。
亮点五：调整立案标准和期限，为保证案件及时有效查处奠定基础
《行政处罚法》规定符合立案标准的，行政机关应当及时立案。《规定》对工业和信息化行政处罚案件的立案标准、期限分别作出具体规定，为执法人员严格规范执法提供了明确依据。在立案标准上，《规定》一是优化了立案的门槛，将原《规定》的“有违法行为发生”修改为“有证据初步证明公民、法人或者其他组织存在违反工业和信息化行政管理秩序的行为”。即立案阶段不要求证据必须达到充分证明违法事实成立的程度。二是《规定》增加“在给予行政处罚的法定期限内”作为立案标准之一，体现对《行政处罚法》第三十六条第一款行政处罚时效制度的落实。在立案期限上，《规定》将原《规定》中的“7日”延长至“15日”，同时，增加了延期15日的规定。本条虽然明确了立案的期限，但未规定该期限的起算点，一定程度上给予了工业和信息化管理部门相应的裁量权，其可根据实际情况确定案件是否达到立案条件，进而确定立案的起算日。
亮点六：细化调查取证要求，做到案件事实清楚、证据确凿
完善的调查取证程序对确保证据的全面、客观、公正有着重大意义，有利于指导工业和信息化管理部门合法有效地开展调查取证。《规定》未重复列举《行政处罚法》的证据种类，但对书证、物证、视听资料、电子数据、鉴定意见、勘验笔录、现场笔录等证据的调取方式应当遵循的程序作了详细规范。《规定》补充完善了抽样取证、先行登记保存两种特殊的调查取证方式的程序。在保存期间，当事人不得销毁或者转移证据，其对财物的利用也相应受到影响。因此，先行登记保存需要严格的审批程序，且必须在7个工作日的严格期限内作出处理决定；未作出的，先行登记保存措施自动解除。
亮点七：增加中止、终止案件调查，完善行政处罚调查制度
《行政处罚法》与原《规定》均没有中止案件调查和终止案件调查的程序规定，《规定》根据行政执法实践情况，在第三十二条和第三十三条增加了相关内容。除工业和信息化领域外，市场监督管理、住房与城乡建设、农业、交通运输等领域的行政处罚程序规定也就中止、终止案件调查的具体情形作了规定，且适用情形的逻辑架构也基本相同。在中止案件调查上，《规定》明确了当事人下落不明或者无法取得联系必须达到致使案件暂时无法调查的程度，工业和信息化管理部门才能作出中止案件调查的决定，并且在中止事由消除后应立即恢复案件调查。另外， 工业和信息化管理部门不能随意作出当事人下落不明的认定，应当穷尽一切能够联系到当事人的手段，包括实地走访、电话、传真、邮件、请求其他行政机关协助等方式。在终止案件调查上，《规定》对适用情形的规定比较谨慎，但也通过“等”字赋予了工业和信息化管理部门可以根据案件实际情况适用的选择权。考虑到《规定》第五十四条明确案件终止调查的，即可结案，建议工业和信息化管理部门慎重适用终止调查情形的规定。
亮点八：强调当事人陈述、申辩权，保障当事人重要程序性权利
陈述、申辩权利是在行政处罚过程中当事人享有的重要程序权利。《规定》第六条对此作了强调。陈述、申辩权的行使，与本条规定的行政复议、行政诉讼的权利以及获得国家赔偿的权利共同构成了当事人在行政处罚过程中的权利保护网。《规定》第十四条明确工业和信息化管理部门在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人享有陈述、申辩的权利。同时还应保障当事人行使该项权利，包括充分听取意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核，这些情况成立的，应当采纳，且不能因当事人的陈述、申辩而给予更重的处罚。《规定》第三十五条在前两条的规定基础上，明确工业和信息化管理部门作出的行政处罚意见告知书中应当包括当事人的陈述、申辩权，未告知当事人或者拒绝听取当事人的陈述、申辩的，不得作出行政处罚决定。与原《规定》相较，本条还延长了陈述、申辩权行使期限，当事人到期尚未提出陈述、申辩意见的，可视为放弃该项权利。
亮点九：完善听证程序，提升案件办理质效
《规定》第三十六条至第四十四条，分别明确了听证的适用范围、听证的提出、听证的组织、听证人员及参加人的组成、听证具体程序、听证权利的放弃、听证笔录的作出和效力等内容，对工业和信息化管理部门适用和组织听证更具操作性。
在听证适用范围上，根据《行政处罚法》，《规定》明确听证适用于对当事人给予较重的行政处罚的案件。以较大数额罚款为例，《规定》明确对公民处以1万元以上，对法人或者其他组织处以10万元以上的罚款，应当组织听证。同时，明确法律、法规、规章对罚款数额另有规定的，从其规定。在听证步骤上，第一，工业和信息化管理部门在《行政处罚意见告知书》中同时告知当事人听证的权利。第二，当事人收到《行政处罚意见告知书》后，5个工作日内口头或者书面提出听证要求。当事人在法定期限内明确放弃听证权利或者逾期未提出听证要求的，不再举行听证。第三，工业和信息化管理部门收到当事人的听证要求后，在合理的期限内举行听证。考虑到听证时间不计入办案期限，为了保护公民、组织的合法权益，执法部门做到积极履职，建议工业和信息化管理部门在合理期限内尽快举行听证。第四，工业和信息化管理部门应当在举行听证7个工作日前，书面告知听证时间、地点等，可以制作《听证通知书》。第五，工业和信息化管理部门举行听证，具体程序按照《规定》第四十一条开展。在听证过程中，工业和信息化管理部门应当制作听证笔录。第六，工业和信息化管理部门根据听证笔录作出行政处罚、不予行政处罚或者移送司法机关的决定。
亮点十：补充送达规则，解决送达难题
行政处罚决定书一经送达，即发生法律效力，当事人应当予以执行。行政处罚决定书的送达日也是当事人行使行政复议和行政诉讼权利的起算日。《规定》在送达程序上，一方面与《民事诉讼法》以及相关司法解释做了衔接；另一方面，根据《行政处罚法》，强调工业和信息化管理部门可以制作送达确认书，由当事人自主选择电子送达方式。根据《民事诉讼法》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》，送达有直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达、电子送达和公告送达等方式，工业和信息化管理部门可根据实际情况依法采取。其中，公告送达的期限由60日改为30日。
作者简介
王晶晶，中国信息通信研究院政策与经济研究所法律服务中心主任工程师。
联系方式：wangjingjing1@caict.ac.cn
姚财福，中国信息通信研究院政策与经济研究所法律服务中心副主任。
联系方式：yaocaifu@caict.ac.cn
校 审 | 谨 言、珊 珊
编 辑 | 凌 霄
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